郎昆 冯俊新
摘 要：作为传统西方国家的代表，英国的历史实践为我们客观认识和评价国有企业提供了重要研究素材。在二战后为恢复战后经济和解决社会问题，艾德礼政府有规划地成立并发展国有企业。在此后的长期内，国有企业对于重振国家支柱产业，带动经济发展发挥了重要作用。在20世纪70年代，国有企业由于承担过多社会责任、缺乏有效的激励监督机制等问题，运营效率低下并出现了大面积亏损，成为沉重的财政负担，在此背景下撒切尔夫人进行了私有化改革。本文在查阅中外大量历史文献的基础上，细致梳理了英国国有经济发展历程和现状，提供了可靠的历史数据支撑，并总结分析了英国国有化的原因和效果，在此基础上提出了两点总结启示。
关键词：国有经济；英国；国有化；私有化；经济史
中图分类号：F1 文献标识码：A 文章编号：
国有企业应该如何布局和发展，是一个理论界和实务界都长期关注的重要话题。据统计，截至2018年底我国非金融类国有企业资产总计210万亿，是GDP的两倍以上 ，成为最重要的公共资产。同时，近年来国有企业以全国四分之一的经济规模贡献了近一半的税收 ，成为实现社会稳定的基础和公共财政的支柱。如何发展利用好这210万亿的国有资产，使之更好地服务于社会经济的发展和人民生活水平的提高，英国国有经济的发展历程可以给我们提供一些经验启示。
英国作为传统的西方国家，其经济发展历程具有很强的代表性。二战结束后为恢复战后经济和解决社会问题，同时受福利社会思想影响，艾德礼政府有规划地成立并发展国有企业。在此后较长时间内，国有经济占国内投资比重均维持在20%左右 ，大规模的国有企业对于重振国家支柱产业、带动战后经济恢复发挥了重要作用。到20世纪70年代，国有企业也由于承担过多社会责任、缺乏有效的激励监督机制等问题，运营效率低下并出现了大面积亏损，成为沉重的财政负担，在此背景下撒切尔夫人于1979年开始了大刀阔斧的私有化改革。截至2015年，英国共有国有企业16家，总员工15.4万人，总市值1146亿美元，占当年GDP的4%，且集中分布于金融和运输两个行业。 英国的历史实践为我们客观认识和评价国有企业提供了重要研究素材，回顾法国、德国等欧洲主要国家二战后的经济发展史，不难发现这些国家国有经济也经历了和英国相似的先国有化后私有化的发展历程。
尽管话题非常重要，但已有学术研究明显不足。对英国国有经济的总结介绍大多散见于新闻报道和调研报告，零星的研究对发展历史和现状的梳理都较为粗糙，缺乏扎实的数据支撑，结论难以让人信服。本文在查阅中外大量历史文献的基础上，细致梳理了英国国有经济发展历程和现状，提供了可靠的历史数据支撑，并总结分析了英国国有化的原因和效果，在此基础上提出了两点总结启示。对国有企业的定义，本文沿用了世界银行1995发布的政策研究报告，即“政府拥有或政府控制的经济实体，它们从产品和服务的销售中创造主要的收入” ，该定义比较有代表性，既包括了中央控制和地方控制的国有企业，也包括了政府直接持有和间接持有的企业。
一、二战后的国有化（1945-1979年）
一战以前，英国国内的国有企业规模很小，国内主要包括邮局、电话、石油和其他由政府运营的项目或公司。在海外殖民地，英国政府于1858年接管了东印度公司，1875年购买了苏伊士运河公司的44%的股权。
一战结束到二战前，英国陆续在社会服务领域成立了一系列的国有企业和行业委员会，如英国广播公司（British Broadcasting Corp.）、电力委员会（Electricity Commission）、林业委员会（Forestry Commission）、伦敦客运交通委员会（London Passenger Transport Board）等。这些国有的委员会在当时大多起到了行业监管、统一标准的功能（在此之前多由行业协会来承担），且大部分委员会作为过渡，并于二战结束后实现了全行业国有化。其中部分如BBC、林业委员会至今仍然作为英国的国有部门运营。
英国国有化高潮是在1945-1951年，艾德礼（Clement Attlee）工党政府执政期间所推动的国有化运动。当时政府密集性地将一大批公共设施、公共服务、金融和能源类行业国有化。先后成立了一大批在各自行业处于绝对垄断地位的大型国有企业：国家煤炭委员会（National Coal Board）、燃气理事会（Gas Council）、英国电力局（British Electricity Authority）、英国铁路局（British Railways Board）、国家巴士公司（National Bus Company）、英国航空（British Airways）、伦敦公共运输管理局（London Transport Executive）、英国公路服务（British Road Services）、英国航道局（British Waterways Board）、英国运输码头委员会（British Transport Docks Board）、英格兰银行（Bank of England）、国民保健署（National Health Service）、区域医院委员会（Regional Hospital Boards）等。到1951年工党大选落选时，国有企业已经遍布包括银行、电力、电信、医疗、煤炭、煤气、航空、铁路、公路、内河航运、码头等多个行业，占全国固定资本形成的17%。
在1951-1979年期间，虽然保守党和工党轮流执政，但英国国有经济占比始终维持在相对稳定状态。截至1962年，英国在公共设施、交通运输和通讯行业国有企业就业人数占比约为70%，在公共服务行业甚至达到了87%。 到撒切尔夫人私有化改革前夕（1978年），英国的邮政、电信、电力、煤气、煤炭、铁路和船舶部门国有经济占比达100%，在钢铁和航空部门达到75%，汽车制造和石油工业部门也分别达到50%和25%。
总的来看，国有企业对促进英国基础设施建设和振兴传统工业方面发挥了重要作用，对战后英国经济的繁荣做出了贡献。但进入20世纪70年代，也出现了效率低下、大面积亏损的问题。参考William G. Shepherd（1976）的研究，我们将二战后英国国有企业的发展划分为三个阶段：1949-1958年为“适应期”，此时主要行业的国有化已经完成，企业面临双重目标，一方面要最大化生产（经济目标），另一方面要大幅提高工人工资（社会目标），在这种压力下企业纷纷进行了内部的调整改革，整体表现中等，生产率小幅上升，企业面临部分赤字。1959-1968年为“蜜月期”，此时在煤炭、铁路、煤气等行业从生产到分配的改革已经基本结束，生产效率大幅上升，需求的扩大也使得企业的盈利能力得到改善，同时英国国内也出现了一大批对国有化、影子价格、政府和国有企业关系的研究 。这一时期英国宏观经济表现良好，GDP增速保持在3%左右，失业率长期低于2%，物价基本稳定。 1969-1978年为“困难期”，20世纪70年代的英国经济长期停滞，充实的社会福利制度导致社会保障负担增加，国民工作积极性下降。国有企业也因市场需求下降、自身机构臃肿、缺乏激励机制、承担过多社会责任等原因，竞争力不断下降，并出现了大面积亏损。这一时期失业率不断上升，物价大幅上涨，由于对经济停滞和社会问题的不满，各种罢工运动此起彼伏，人们当时英国社会的问题统称为“英国病（the British disease）”，对国有企业改革的呼声也日益高涨。
二、撒切尔夫人的私有化改革（20世纪80年代）
1979年撒切尔夫人赢得大选后，英国开始了大规模的私有化。这一时期，政府的经济政策从需求端刺激转变为供给侧改革，从强调国家干预转变为重视市场作用。在撒切尔夫人上台后的十年间，政府先后将电信、航天航空、公共交通、汽车、钢铁、煤炭、电力、供气供水、铁路等部门进行私有化（详见表2），并将市场机制引入公共服务领域，将路面清洁、垃圾收集等承包给私人部门，并鼓励私人部门开办学校、医院和养老院。
尽管多数国有企业都在上世纪80年代先后完成了私有化，但值得关注的是国有企业在此后长期仍然占据了国家总投资的4%左右，并一直持续至今。特别是一大批社会服务领域的国有企业仍被保留了下来，至今依然发挥着重要作用，如BBC广播、国民保健署（NHS）、林业委员会等。在金融危机期间，将企业部分国有化也一度被英国政府用于救助陷入困难的金融机构。2008年10月，政府宣布拿出500亿英镑用于向英国八大银行注资 ，并将2500亿英镑用于担保银行发行的中短期债券，从效果上看，该救市计划等同于将英国银行业部分国有化。根据OECD（2017）的统计，截止2015年英国共有国有企业16家，总员工15.4万人，总市值1146亿美元。其中国有企业主要分布在金融和运输两个行业。根据英国国家统计局数据，2018年英国国有企业贡献了国家固定资本形成的3%。
三、英国国有化的总结评价
（一）国有化的原因分析
很多研究将英国二战后的国有化归因于工党政府、艾德礼的政治主张，这种观点是罔顾历史事实的。因为从历史数据来看，即使在1951年丘吉尔领导下的保守党开始执政，到1964年工党重新赢得大选，这14年间英国国有经济的占比依然维持高位，甚至还略有上升，说明在国有化问题上当时的保守党和工党都有高度的共识。通过对已有的历史文献的研究，我们认为二战后英国实行大规模国有化主要有以下三个原因：
第一，二战的痛苦经历让民众呼吁政府解决就业、医疗、教育等社会问题，而国有企业是解决这些复杂问题的有效方式。英国在二战中损失巨大，40万人口丧生，46万栋房屋被毁，200万人无家可归，人们的生活水平严重下降。二战的经历让所有英国人都达成了共识：不要再有战争，不要再有大规模的失业，让穷人不再住在贫民窟，要更公平地分配社会财富，要普及医疗和教育……早在1942年《贝弗里奇报告》的发布就引起了广泛的社会认同，经济学家威廉·贝弗里奇在报告中设计了一整套“从摇篮到坟墓”的公民社会福利制度，旨在为所有公民提供了医疗、就业、养老和其它福利保障。在1945年工党的大选纲领《让我们面向未来》中，所提出的九条基本政策主张中有五条和社会问题高度相关：实现充分就业、保障居民住房、普及教育文化、提供免费医疗、推广社会保险。而显然，国有企业是解决这一系列复杂社会问题的有效方式 ，尽管可能不是成本最低的方式。
第二，二战后的英国背负了外债，损失了海外殖民地，国内产业百废待兴，投资缺口较大，国有企业成为恢复经济、重振国家支柱产业的重要工具。一方面，二战后的英国元气大伤，面对以美苏两个大国技术进步的压力和当时在世界兴起的第三次工业革命浪潮，英国的很多传统产业亟待转型升级，需要大量的投资，Blair（1997）在研究了第二次世界大战以来英国钢铁行业的历史后指出“在20世纪40年代缺乏企业家精神，政府无法说服行业内的企业家升级其工厂。因为几代以来的企业家们都习惯了这种小工厂的生产模式，而这种生产方式难以应对当时的世界竞争。” 而另一方面，二战后英国原有的殖民地纷纷宣布独立，受战争的拖累，英国也从原来的债权国变成了债务国，外债高达37亿英镑，加上1944年布雷顿森林体系创立，使美元取代英镑成为了国际通用货币，这一系列因素交织造成了英国无力通过吸引私人投资、借外债、印钞、殖民掠夺等传统方式促进国内投资。在上述的约束条件下，国有企业成为有效动员国内资源，促进重点领域投资，推动行业转型升级的重要工具。在二战前后，英国陆续在电力、电信、铁路、公路、煤气等自然垄断领域成立了一系列的国有企业和委员会，其重要目的是将行业内原本分散的企业组织起来，充分发挥规模效应优势，推动行业标准统一和更新升级。正如1945年工党的大选纲领中所说：“今天，我们与经济大国并存，这些国家的科学技术逐年飞跃。……英国需要一个组织起来的行业，使之能够充分发挥人民的知识和技能。只有这样，英国才能保持其作为大国的地位。工党打算将英国的工匠、设计师和科学家的技能都联系起来，为我们的同胞服务。”
第三，二战后国家主义盛行，社会各界普遍接受福利社会思想和凯恩斯主义，希望政府更多干预经济。对于政府来说，由于战争期间一切资源的生产和分配都由政府主导，使得无论是保守党还是工党都不同程度地接受了凯恩斯主义，认为政府有能力和责任来调控市场经济，促进社会需求以达到全民就业。对于民众来说，尽管战争让英国人民受尽艰苦，但六年的全民战争也把整个国家团结了起来，人民对政府高度信任，认为既然可以赢得战争，政府也可以带领大家实现经济与社会的发展。
（二）国有化的效果评述
二战后的国有化对于英国经济的迅速恢复发挥了重要作用。特别是在公共产品和自然垄断品提供的领域，国有企业可以有效配置资源，迅速弥补投资短板，推动重点行业的转型升级。以英国的电力行业为例。1927年英国成立了中央电力委员会（Central Electricity Board），用于规范和建设全国的电网系统。而在此之前该行业由600多家供电公司组成，并且不同地区、不同公司以不同的电压和频率发电，给产业的发展和居民生活造成了极大困扰。以伦敦为例，伦敦曾同时存在17种不同的直流电压和20种不同的交流电压，几乎300万消费者都在使用非标准电流。 在中央电力委员会的努力下，到1938年一个统一的国家电网系统建立了起来。该委员会在1948年根据《电力法案》被英国电力局（British Electricity Authority）所取代，根据该法案，全国600多个独立的供电企业被国有化，并整合为了14个地区供电局。 国有化后很长一段时间，英国的电力行业得到了迅速的发展，发电总量从1948年的548亿千瓦时上升至1979年的2787亿千瓦时，人均发电量也从1948年的1098千瓦时上升至1979年的4957千瓦时，年均增长率超过5%。除了电力行业外，国有化也使其他自然垄断行业得到了较快的发展，1958—1968年国有企业劳动生产率年平均增长率为5.3％，同期制造业劳动生产率平均增长率仅为3.5％，据英国国家经济发展署（NEDO）1976年报告，60年代绝大多数国有企业生产率比其它部门增长快，到70年代，国企仍有一些行业增长较快，如英国航空公司、煤气公司、通讯公司生产率的年增长率分别为5.5％、6.5％、5.2％，大大超过同时期整个制造业年平均1.75％的增长率。
在后期，国有企业也出现了效率低下、大面积亏损等问题。20世纪70年代的英国经济长期停滞，充实的社会福利制度导致社会保障负担增加，国民工作积极性下降。国有企业也因市场需求下降、自身机构臃肿、缺乏激励机制、承担过多社会责任等原因，竞争力不断下降，并出现了大面积亏损。据统计，1974年英国公营企业的亏损额达12亿英镑，占英国国民生产总值的2％。与此同时，国家对企业的财政补贴逐年增多：1974-1975年英国煤矿、铁路和钢铁等国有企业需要国家补助6.09亿英镑，1979-1981年为18亿英镑，而1984-1985年增至40亿英镑。 国企的大面积亏损给政府财政带来了沉重的负担，人们把当时英国经济社会表现出的种种问题统称为“英国病”，对国有企业改革的呼声也日益高涨，这才有了后来的撒切尔夫人私有化改革。
上世纪80年代的私有化改革后，企业的活力得到明显提升的同时，也带来一定的负面影响。研究发现，英国1989年供排水公司实行私有化后，尽管1993年的税前利润上涨了50％，但相伴随的却是居民家庭用水的价格上涨了60％，排水费支出上涨了66％。 也有研究对比了私有化前后的铁路行业，发现“铁路网络补贴制度”（Network Rail Subsidy）的实施可以帮助私营运营商改善其会计报表，实现虚拟盈利，但实际盈利能力和国有化时期相比并无显著提升。 英国YouGov网站于2017年的一项民意测验也发现，有65％的受访者希望将皇家邮政重新国有化，60％的人认为铁路，59％的人认为自来水公司和53％的人认为能源公司应该重新国有化。
四、经验和启示
通过细致梳理英国国有经济发展历程，同时结合其他国家的历史实践，我们得到以下两条经验和启示。
第一，要认识到国有企业的重要作用和国有企业在世界主要发达国家都普遍存在的历史事实。英国作为传统西方国家的代表，从1945年艾德礼工党政府执政后开始大规模成立并使用国有企业，在此后较长时间内，国有经济占国内投资比重均维持在20%左右，大规模的国有企业对于重振国家支柱产业、带动战后经济恢复发挥了重要作用。尽管在1979年撒切尔夫人执政后开始了大刀阔斧的私有化改革，国有经济占比出现明显下降，但今天英国仍有16家国有企业，总员工15.4万人，总市值占GDP的4%。事实上，国有企业作为政府干预经济的一种模式，在世界主要发达国家历史上都普遍存在。二战后，法国、德国等西方国家政府普遍采用了政府主导的经济政策，并把国有企业作为解决这些问题的有利工具，有规划地成立了一批国有企业。在此之后的较长时期，国有经济在这些国家的比重均维持在较高比重，在帮助这些国家迅速走出战争阴影，重振国家支柱产业，补足基建等投资缺口，解决战后社会问题中发挥了关键作用。甚至在私有化改革后的今天，国有企业在具有高度外部性的公共产品提供行业、具有规模效应和网络效应的自然垄断行业、关系到国家安全的关键战略行业这三类领域仍普遍存在。因此，要用历史的视角认识国有企业存在的必要性和合理性，用审慎的眼光看待以私有化、市场化为核心的“华盛顿共识”，用实事求是的态度来推动国有企业改革。
第二，中国的国企改革应在立足本土实践的基础上，部分吸取国外的经验和教训，探索国有经济实现新形式。当前随着我国改革进入“深水区”，国有企业应何去何从成为各方关注的重要话题。我们认为应部分吸取英国实践的经验和教训，如：吸取英国将铁路、自来水、邮政等行业私有化后带来的服务质量的下降和收费提高的教训，谨慎对待公共服务领域的私有化改革；学习英国国民卫生服务体系（NHS）的经验，通过“政府购买、服务竞争”的模式，实现政府主导与市场机制的有效结合。同时也要认识到，中国的国情和发展模式具有特殊性，因此要在立足本土实践的基础上，部分借鉴国外做法，不断优化国有企业的行业布局，创新国有经济的实现形式，使国有资产在实现保值增值目标的同时，更好地服务于中国经济社会的发展和人民生活水平的提高，培养未来中国经济增长的新动能。
SOE in the UK: Development and Experience
Lang Kun Feng Junxin
Abstract: As a representative of traditional Western countries, British historical practice provides important research materials for us to objectively understand and evaluate SOEs. After World War II, the Attlee government established and developed a number of important SOEs to restore the post-war economy and solve social problems. Since then, SOEs had played an important role in revitalizing national pillar industries and promoting economic development. In the 1970s, due to excessive social responsibility and lack of effective incentive and supervision, SOEs suffered large losses and became a heavy financial burden. In order to solve the “British disease”, Mrs Thatcher carried out privatization reforms. Using historical research methods, this paper systematically summarizes the development process of the UK’s state-owned economy and provides solid historical data. Based on the previous work, the paper analyzes the causes and effects of the UK’s nationalization and proposes two policy implications.
Key Words: State-owned Economy; United Kingdom; Nationalization; Privatization; Economic History